【摘要】 农业作为国民经济的命脉，它的平稳发展关系着国家经济的稳定和粮食的安全。然而其生产受到气候、自然灾害等的影响很大，这些因素对农业生产造成了强烈的冲击和产量上的不稳定性。农业保险的产生对防范农业生产风险、保障农业生产、完善农村金融体系发挥着十分重要的作用。本文通过对中国政策性农业保险发展现状和存在的问题进行了深入分析，以期为建立有中国特色的中国政策性农业保险建言献策。
【关键词】 政策性农业保险 问题 政策建议
2015年3月23号，我国气象局局长郑国光在世界气象日做了《科学认知气候关注气候安全》的重要讲话，指出持续变化的气候将增大造成干旱、暴雨等极端天气出现的概率。小麦、玉米、大豆等主要农作物单产下降，主要河流径流量减少或变化不稳定，水土流失、生态退化、物种迁移等生态恶化程度加深，我国面临的气候变化和气候灾害风险可能会进一步加剧。
农业保险作为一种专为农业生产者量身定做的保险，其功能主要是对农民在生产过程中对其因遭受自然灾害或意外事故而造成的经济损失提供相应的赔偿，从而减少甚至避免农业生产者的损失。随着农业的发展和自然灾害的频发，农业保险也越来越受到重视。
一、我国政策性农业保险的发展现状
自2007年以来的八年时间里，政策性农业保险在中央政府的大力支持下获得了快速的发展。2015年中央一号文件特别指出：“积极推动农村金融立法，明确政策性和商业性金融支农责任，促进新型农村合作金融、农业保险健康发展。”农业保险对于推动农业现代化、社会主义新农村建设和城镇化进程具有十分重要的意义，同时在分担农民损失、促进农业专业化生产和稳定农民农业收入方面也发挥着极为关键的作用。当前，农业保险的覆盖险种不断增多，业务规模也随之大幅度扩大，保险主体日益多元化，农业保险受到全国民众的普遍关注。
1、农业保险的保费规模和赔付率状况得到很大改善
由表1可知，在保费规模上，通过2004—2014年十年的发展历程中可以看出，随着农业保险的深入开展，保费增长了7倍，赔付率也由最高的81%下降到了51.2%，基本稳定在60%左右，由此可以看出农业保险正在逐渐步入正轨，审核等工作相较于以前更加规范精确。2014年我国农业保险为农业提供风险保障达到1.66万亿元，同比增长19.42%；参保农户2.47亿户次，同比上升15.42%；向3500万户投保农户支付赔款214.6亿元，同比增长2.86%。据统计，2014年我国保险保费以325.7亿元位列全球第二，仅次于美国。
2、政策性农业保险险种和地域范围不断扩大
2015年中央一号文件之前，在承保险种上，农业保险已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面，目前中央财政补贴的保险品种有玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、能繁育母猪、奶牛、育肥猪、天然橡胶、森林、青稞、藏系羊、牦牛等，共计15个类别，基本覆盖了大部分种植业和畜牧业产品。2015年2月1号，一号文件明确表示将主要粮食作物制种保险纳入中央财政保费补贴目录在地域覆盖范围上，至此保险品种将达到16种。在地域上，2004年—2006年期间，主要是上海、吉林、黑龙江等少数地区得到了财政补贴，而目前补贴覆盖了全国所有省市区。
3、服务体系与机构不断健全
近年来，中央和地方政府与保监部门不断地密切合作，其目标就是要加强农村保险服务体系的全面建设。目前，全国绝大多数省市已经初步建立了以县乡保险机构为主、政府“三农”保险服务办公室为辅、行政村保险协保为补充的农业保险服务体系。在青海，各级政府通过搭建四级管理机构，由各级领导成员组成“三农”保险工作领导小组，对相关农业保险问题直接统一、快速有效处理。而陕西则另辟蹊径，通过大量的“基础设施”建设来完善农村保险服务体系，现已设立各县乡保险分支机构177个，“三农”保险服务办公室1136个，以此协助保险公司深入农村开展保险基层服务工作。
二、政策性农业保险案例分析——国元公司“保险+信贷”模式
安徽国元农业保险股份有限公司是由安徽国元控股（集团）有限责任公司等联合23家国有企业共同成立的，注册资本8.9亿元人民币，其宗旨就是防范和化解农业风险。“保险+信贷”的农业保险模式，主要是指农村金融机构在向农民发放生产贷款时，同步提供责任保险的金融服务模式，这种模式能够有效地转移农民因自然灾害、意外事故等不能如期还贷的违约风险，从而有效解决农民因无担保、无抵押而贷款难的问题。
1、家庭农场贷款保证保险
家庭农场贷款保证保险是国元保险公司与农行安徽省分行合作、专门针对家庭农场抵押难、担保难、贷款难的实际推出的一项创新性业务。农行根据公司出具的《承保意向书》，进行贷款前调查、审查、审批；公司在接到农业银行的通知之后，为贷款人签发正式的贷款保证保险单。农业银行接到保险单后发放贷款，与一般的农村信贷比较，具有保险金额（贷款金额）高、办理速度快、总体贷款成本低等特点。按照约定，家庭农场贷款保证保险单户贷款金额不超过300万元，贷款利率原则上不超过国家基准利率的130%，贷款保证保险费率为贷款本息总金额的2%。贷款本息如果出现损失，实行5∶2∶3的比例分摊，即保险公司承担50%、银行承担20%、政府承担30%。
2、涉农保单质押贷款
涉农保单质押直接贷款，是农业规模经营主体以国元农业保险公司出具的农业保险保单作为抵押物，直接向银行业金融机构申办专项贷款的模式。同时，农业规模经营主体还可以凭借保险机构出具的政策性农业保险保单作为抵押物，经融资担保机构担保后，再由银行业金融机构向其发放贷款。国元保险公司主要开展了大宗作物保单质押贷款和设施农业保单质押贷款业务。大宗作物规模经营主体参加该项保险后，把提高了保险金额的保单质押给银行，银行按保险金额的70%以内贷款给土地流转规模经营大户、家庭农场、合作社。融资成功之后，农业规模经营主体对涉农保险的购买积极性和购买力明显提升，承保覆盖面迅速扩大，风险保障水平也显著提高，这不仅有效地促进了当地保险业务的开展，而且也促进了农村经济的发展和农村金融市场的完善。
三、中国政策性农业保险存在的问题
在当前中国改革进入深水区的新环境下，我国的政策性农业保险出现了一些新情况、新问题。随着农业保险险种的不断扩大和地域范围的全覆盖，出现了许多影响我国政策性农业保险的路障，具体来说，有以下几点。
1、地方政府重视程度不够
政策性农业保险具有准公共产品的属性，国内外多年的经验告诉我们，农业保险离不开政府的大力支持和扶植。由于中央到地方关于农业保险的制度设计尚且处于萌芽期，还未形成一套行之有效的理论与做法，加之各级政府缺乏熟知农业保险理论和经营管理的人才，这在一定程度上造成了地方政府对农业保险不管不问的局面。另外，由于农业占GDP比重相对较低，在短期内看不到明显的政绩，这也构成了各级政府不愿进行关注、下大气力解决问题的原因。
2、农民参保意愿普遍不强
针对这个问题，我们可以从以下几个方面来分析。第一，由于中国大部分地区人均耕地面积不足，并且受气候地形等自然环境的影响，无法进行大规模的机械化运作，中国大部分农民整体收入水平不高，直接影响了百姓参保的意愿。第二，侥幸心理作祟。由于农业保险的保险标的都是动物和植物。不少农民就抱着侥幸心理，认为如果平时对其耕地或养殖场多加些投入精力便可省下一笔费用，可是当遇到自然灾害大部分农民便会重新返贫，对以前不参保的决定懊悔不已。第三，生活压力大。如果仅仅只靠农业收入，大部分农民家庭无法负担起昂贵的医药费、子女升学等相关的费用，所以抱着能省就省的生活思想，农民参保意愿不强。
3、理赔难度大、成本高
理赔难度大主要体现在一般的财产保险的赔款可以根据损失前财产的价值精确计算，而农业保险的保险标的十分特别，不同时期价格波动比较大。理论上赔款应根据以损失发生时的价值量予以评估计算。然而，往往损失发生时农作物还没有成熟，因此要正确估测损失程度、估测未来的产量及未来农产品的市场价格难度很大。成本高的原因主要表现在农村交通不方便，进入现场调查取证的难度比较大，而且我国缺乏大量对农业保险熟悉的业务员。
4、相关法律保障体系不健全
2009年修订的《中华人民共和国保险法》中对农业保险的相关实施法则界定不清晰，操作性不强。作为政策性农业保险，我国保险法对政府的主导地位也是含糊其辞，其后果是直接导致政府在农业保险上处于很尴尬的位置。如果政府积极推动，则会被视作过多干预市场经济，增加农民负担；如果任由其发展，则又会被扣上懒政、不积极作为的帽子。
5、覆盖面低，险种较少
按照种植面积计算，2014年我国主要农作物的保险覆盖面只有55%左右，而同期美国主要农作物的参保率则高达80%以上；我们的邻国日本、韩国的农业保险主要是建立一个半官方性质的农协会来保证近100%的参保率。从保险品种看，目前我国农业保险品种共有几十个，其主要是为了保障参保农民的生产成本；而美国目前已经有150多种农作物被纳入农业保险范畴，可选择投保的品种则超过300个。基于此，应该增加农作物的保险覆盖范围和险种，由此农民可以根据自己的需要投保。
四、农业保险的政策建议
1、加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识
特别是近期党中央决定向党组织涣散的地区选派第一书记的决定，切实提高广大第一书记对农业保险相关政策的了解，使他们在面对基层农民的时候能够将这个惠民政策讲的清楚，让农民听的明白。同时我们政府要积极转变政府职能，积极组织专家学者深入乡村开展知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保。
2、以法律法规的形式将农业保险的内容相对固定下来
我国应加快立法进程，将农业保险的保障范围、保障水平、经营原则、经营主体资格、运行方式、农民的参与方式、精算制度等内容做出具体的规定，确保其可操作性。同时要明确各乡镇机关职能部门在政策性农业保险上的定位，为农业保险制定合乎实际的安排。
3、加大政策性农业保险的财政支持力度
首先，各级政府需要对承保公司予以适当的财政补贴，根据实际情况不断调整补贴范围和金额；其次，中央财政应加大对政策性农业保险的预算，提高补贴比例；最后，进一步挖掘一些龙头企业在推进政策性农业保险中的先锋模范带头作用，促使广大群众积极投身政策性农业保险的队伍。
4、扩大农作物的承保覆盖范围，增加险种
增加政策性农业保险的险种需要紧密结合政策推行的实际情况，推出真正符合农村生产生活需要与提升收入水平的保险产品。比如针对蔬菜大棚、鱼塘承包、水果种植等险种，按承保对象的收入和风险接受程度制定特色的、有差别的费率，充分发挥保险根本性的功能——防损防灾的功能，为中国特色社会主义新农村建设保驾护航。
5、强化农村保险组织体系的建设
积极吸取国外先进国家农业保险的经验，在乡镇乃至几个农村建立农保办公室，归国家农业部管辖。各基层农保办公室则具体负责各项政策的实施与意见反馈，确保政策性农业保险事业规范、有序、健康地发展。
（基金项目：教育部人文社会科学研究项目，项目编号：14YJC790002；2014年省级大学生创新创业训练计划项目，项目编号：AH201410363134。）
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（责任编辑：柯秋萍）