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的发展阶段进入加快改造传统农业破除城乡二元结构形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期应当清醒地看到虽然我国城乡关系调整取得了重要进展但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制农村基础设施落后社会事业发展滞后公共服务水平较低城乡面貌反差较大统筹城乡发展的体制机制还不健全
我国城乡一体化发展的现状\问题与对策
摘要:目前,我国实施城乡一体化建设的条件已基本具备,时机已经成熟;但也要清 醒地看到,还有许多制约我国城乡一体化发展的问题值得探讨｡在分析我国城乡 一体化发展现状的基础上,重点揭示了存在的主要问题,并在此基础上提出了若干 对策｡
关键词:中国城乡一体化;现状;问题;对策
Actuality, Problem and Countermeasure of Rural-urban Integration Development in China
Abstract: At present, rural-urban integration construction was imbued with the basic situation and opportunity in China, but there were some problems to be studied. On the base of analyzing actuality of rural-urban integration development in China, the main problems were discussed and several countermeasures were put forward.
Key words: rural-urban integration in China; actuality; problem; countermeasure
城乡一体化是世界各国经济社会发展的必然结果｡经过 30 多年的改革开放,我 国总体上进入了“以工促农､以城带乡”的发展阶段,进入加快改造传统农业､破除 城乡二元结构､形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期[1]｡应当清醒地 看到,虽然我国城乡关系调整取得了重要进展,但城乡收入差距扩大的趋势仍然没 有得到遏制,农村基础设施落后,社会事业发展滞后,公共服务水平较低,城乡面貌 反差较大,统筹城乡发展的体制､机制还不健全｡为此,需要进一步探索我国城乡一 体化发展中面临的一些深层次问题,即我国的城乡关系能否达到一体化状态,我们 需要什么样的城乡一体化,如何看待当前我国的城乡一体化,如何实现城乡一体化, 围绕上述问题,学术界开展了大量的相关研究,概括起来主要表现在 3 个方面:一是 关于城乡一体化认识的研究;二是关于统筹城乡经济协调发展的研究;三是关于城 乡一体化模式的研究｡相关学者对城乡一体化发展的研究呈现出多方面､多层次､ 多学科的特点,丰富和深化了对城乡一体化发展的研究｡现结合大量相关统计资 料,在分析我国城乡一体化发展现状的基础上,重点揭示存在的主要问题,并在此 基础上提出若干对策｡
1 我国城乡一体化发展的现状分析
党的十七届三中全会提出,必须按照统筹城乡发展要求,形成城乡社会经济发展 一体化格局,这是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展新趋势的基础上提 出的一项重大战略决策[2]｡经过多年的发展,我国城乡一体化发展的现状呈现出 如下特征｡
1.1 国民经济持续､健康､快速发展
近几年来,我国加快了转变经济发展方式,加强和改善宏观调控,发挥市场机制 作用,有效应对了国际金融危机的冲击,国民经济运行态势总体良好｡初步测 算,2010 年国内生产总值 397 983 亿元,按可比价格计算,比上年增长 10.3%｡其中, 第一产业总产值 40 497 亿元,增长 4.3%;第二产业总产值 186 481 亿元,增长 12.2%; 第三产业总产值 171 005 亿元,增长 9.5%｡
1.2 城乡居民收入稳步增长
2010 年城镇居民家庭人均总收入 21 033 元,比上年增长 11.5%｡其中,城镇居民 人均可支配收入 19 109 元,增长 11.3%,扣除价格因素,实际增长 7.8%｡在城镇居民 家庭人均总收入中,工资性收入增长 10.7%,转移性收入增长 12.8%,经营性净收入 增长 12.1%,财产性收入增长 20.5%｡农村居民人均纯收入 5 919 元,增长 14.9%,扣 除价格因素,实际增长 10.9%｡其中,工资性收入增长 17.9%,家庭经营纯收入增长 12.1%,财产性收入增长 21.0%,转移性收入增长 13.8%｡
1.3 城镇化进程日益加快,城市化水平不断提高
新中国成立以来,特别是改革开放之后的 30 多年,我国已由传统农业国逐步演 变为工业化(中期阶段)国家,城乡建设面貌发生了翻天覆地的变化,特别是小城镇 建设事业取得了令人瞩目的成就｡城镇化进程日益加快和城镇化水平不断提高, 为整个经济社会的发展进步发挥着越来越重要的作用｡小城镇作为连接大中城市 和广大农村的桥梁,在城市与乡村之间构筑起生产要素流动的通道,是真正意义上 的城乡契合点,它既是广大农村通往城市的桥头堡,也是支撑城市发展的“大厦”基 石｡小城镇不但是支撑大中城市发展的重要力量所在,而且在整个国民经济发展 中意义重大,在全国城镇体系中处于基础性地位｡据统计资料显示,我国城市化水 平由 1949 年的 10.60%提高到 2009 年的 45.68%,小城镇发展正在进入持续飞跃发 展的新时期｡
1.4 统筹城乡发展的力度正逐步加强
统筹城乡发展的思路是通过重点支持农业和农村发展,实现工农､城乡的协调 均衡发展｡其背景是中国已经进入到一个“以工支农､以城带乡”的时代｡根据这一 战略思路,新世纪以来,国家高度重视解决“三农”问题,连续发布多个文件｡随着统 筹城乡发展战略的实施,深层次的矛盾日益显现,原有的体制性障碍更加突出[3]｡ 2010 年中央一号文件将解决“三农”问题､实现统筹城乡发展的重点转向消除体制 性障碍问题｡这既是现实战略选择,也表明国家着眼于从制度上保障统筹城乡发 展战略的实施,将统筹城乡发展的思想､政策和行为提升到制度层面｡这一制度将 是对传统“以农立国”和近代以来城乡二元发展制度的历史性超越,同时也是一个 历史性的制度变迁和制度创新过程｡
2 我国城乡一体化发展存在的主要问题
尽管我国城乡一体化发展取得了较大的成绩,但从总体上来说发展水平还很低,
存在一些需要解决的重大问题,概括起来,主要表现在以下几个方面｡
2.1 城乡生产要素流动不合理,农村总体生产要素缺乏
生产要素是决定经济和社会发展的基础｡农村生产要素主要是土地和农民｡随 着现代工业和城市的发展,整个社会的生产要素增加了,且处于流动状态｡但是,在 城乡二元体制下,农村生产要素的流动性极小,严重制约了农村生产力的发展｡农 村改革实行土地承包,其积极效果是解放了农民,农民成为生产力中最活跃的因素 ｡农民不仅洗脚上岸,离乡离土,而且跨省出国,是中国经济发展最有活力的人群｡ 但是,改革开放以来,农村两大生产要素只是单向地向城市流动,且这种流动是以 牺牲农民利益的方式流动的,如低廉的农民工待遇和土地｡这种单向和低廉的要 素流动必然造成农村社会发展的“空心化”,即农村发展需要的要素严重短缺｡不 仅农村自有的优质劳动力大量外流,而且农村市场化发展所需要的资本更是十分 紧缺｡在“农民进城”的同时没有实现城市“资本下乡”,甚至农村金融也进城了,如 中国农业银行成为中国城市银行｡
2.2 城乡居民收入差距日趋扩大
改革开放以来,我国城乡居民收入都有大幅度提高,但城市居民家庭人均可支配 收入与农村居民家庭人均纯收入之比却在 1985 年达到最低值,为 1.86,直到现在 均呈扩大趋势,自 2002 年开始,其比值已经超过了 3(图 1)｡2000~2010 年,我国农村 居民家庭人均纯收入由 2 253 元上升至 5 919 元,增加了 3 666 元;而同期城镇居民 家庭人均可支配收入由 6 280 元上升至 19 109 元,增加了 12 829 元,增幅为农村的 3.5 倍｡到 2010 年,城乡人均收入的绝对差额由 2000 年的 4 027 元上升至 13 190 元｡由此可见,我国城乡居民收入差距形势前景不容乐观｡
2.3 城市化水平偏低造成城市吸纳能力不强､带动力不足
城乡一体化推进是建立在较高的城市化水平基础上的,目前我国城市化水平总 体上与世界平均水平仍有较大差距｡发达国家的平均水平为 70%~80%,发展中国 家为 55%~60%;2009 年我国的城市化水平为 45.7%｡由此可见,我国城市化水平与 发达国家相差 25~35 个百分点,与发展中国家也相差 10~15 个百分点｡从理论上讲, 无论是近期还是长期解决“三农”问题,一个重要问题就是要将大量农村剩余劳动 力从农业领域向非农产业转移,而城市化过程又是实现这一转变的重要途径｡由 于我国目前城市化水平相对偏低,产业结构又正处于由粗放的劳动密集型向资本 和技术密集型转化,资本和技术替代劳动现象日益突出,加之每年数量庞大的高校 毕业生不断涌入就业市场,城市失业率出现一定幅度的上升,城市和产业人口集聚 功能还不强,继续承接农村剩余劳动力转移的空间有限,持续大量转化农村剩余劳 动力还有一定困难｡
2.4 城乡基本公共服务还存在较大差距
第一,城乡基础教育非均等化｡城乡居民在教育投入､办学条件､师资水平等方 面存在显著差异,城乡教育资源配置严重不均衡｡城市义务教育由国家财政负担,
而农村义务教育实行“以县为主”的地方管理体制,导致了农村基础教育投入更加 不足｡由《中国统计年鉴》数据可知,2008 年,全国有 8 500 万文盲和半文盲,其中 75% 分 布 在 西 部 农 村 ､ 少 数 民 族 地 区 和 贫 困 县 ｡ 农 村 基 础 教 育 学 生 数 占 全 国 的 84%,但其基础教育经费仅占全国的 55%｡尽管我国目前实行城乡免费义务教育, 免除学杂费,使农民的负担有所减轻,农村义务教育情况有所改善,但是农村的义 务教育无论是在校舍条件､教学设备等硬件方面,还是在师资力量､教学方式与教 学内容等软件方面,都远远不及城市义务教育水平｡
第二,城乡公共医疗卫生非均等化｡由于政府对农村和城市的公共卫生和医疗 机构的投入存在明显差异,导致农村医疗卫生的各项指标都远远低于城市｡从人 均水平看,2007 年城镇每千人口拥有的病床位数约为 9.10 张,而每千农业人口病 床位数仅为 0.85 张,全国平均每千人口病床位数为 2.83 张｡尽管自 2003 年“非典” 暴发后,我国政府不断加大对公共卫生的投入,强化政府公共卫生的职能,但是政 府对农村公共医疗卫生的投入和实施还远远不够,上级政府的监督和激励机制也 不完善｡农村地区不仅卫生资源分布､总量及人均方面不及城市,而且医疗卫生条 件相当落后,普遍存在着医疗设施差,医务人员学历低､职称低､技术低的“三低”问 题｡
第三,城乡社会保障非均等化｡中国社会保障体系包括社会保险､社会福利､优 抚安置､社会救助等｡在我国,农村居民和城市居民因其身份条件､居住地､户口等 不同享受到的社会保障也存在着很大差别｡一方面,农村社会保障覆盖率低,拥有 社会保障的农村人口数较少,不能满足当前农村社会和经济发展的需要;另一方面, 农村社会保障内容少,水平低,保障力度较小｡总体来说,农村社会保障制度才刚刚 起步,在覆盖面和保障水平上还有很长的路要走｡
第四,城乡基础设施建设非均等化｡农村地区在电力､通讯､交通等公共基础设 施方面也远远落后于城市｡例如,农村电网简陋,时常断电;交通不方便,有些村庄不 通公路;农田机电灌溉面积不足 30%,许多农村没有公共图书馆､电影院等文化休 闲场所｡甚至有些偏远山区仍未实现通邮､通车等,基础设施建设相当落后｡
3 我国城乡一体化发展的对策
3.1 促进城乡生产要素的合理流动,实现城乡产业集聚一体化
城乡一体化发展首先要实现生产要素的合理流动,引导土地､资本､劳动力､技 术､人才､信息等资源在城乡之间按照资源优化配置原则进行合理流动,形成农村 的实力和水平与城市产业结构高度匹配的城乡一体化的经济发展格局｡“农民进 城”的同时推动了“资本下乡”,让农民能够获得生产生活需要的资金｡其次要实现 要素的平等流动,尽量减少征地,推动土地要素的资产化和资本化,使农民能够从 土地､山林､草原中获得更多的收益｡再次是对要素向农村流动给予特殊支持｡如 近年来选派“大学生村官”,鼓励人才向农村流动并加以制度化｡
3.2 进一步缩小城乡收入差距
一是改革城乡分割的户籍身份制,构筑公民身份平等的法律和制度基础｡城乡 收入差距的扩大与一些制度性障碍是分不开的,建立有利于城乡相互促进､共同 发展的体制和机制,消除体制障碍,使农村居民享有平等发展的机会和国民待遇 (当然户籍的开放会给政府很大的财政压力,这就需要统筹､协调)｡二是提高农村 居民自身的文化水平｡农村多数居民受教育水平在初中以下,这一文化知识结构 与实现农村现代化是不一致的｡市场经济转型过程必然导致农村居民就业困难, 以及农业科技的应用和推广受到阻碍｡从缩小城乡收入差距及个人致富的角度看, 农村居民需要提高自身的素质和能力｡三是建立和完善城乡一体化的劳动力市场 体制和就业制度｡随着社会经济的发展尤其是第三产业的不断扩大,农村富余劳 动力不断转移,客观上需要制定一系列平等就业的劳动就业制度,实行公平的就业 政策,才能保障其合法权益,这也是增加农民收入的核心问题｡
3.3 积极推进城市化水平
在新一轮发展的战略思考中,应把中心城市或有利于城市化发展的经济发达区 域优先发展成为经济发展要素的聚集中心和市场引力中心,产生城市聚集效应和 效益,为城市化发展创造条件;应充分考虑城市经济内涵提升和经济边界的扩张, 通过城市空间结构调整､合理配置土地资源､提升城市化率来支持新一轮经济发 展｡另外,在突出地区和地方特色的同时,对具备发展条件的大中城市进行扶持,为 大中城市的发展创造良好的环境｡同时,在一些条件较好的城市,应当放开城市发 展规模的限制,充分考虑政府在城市建设中的重要职责,特别是在城市规划和城市 基础设施建设中的主体作用[4]｡
3.4 继续强化对农业的政策支持力度
城乡一体化发展是在以产业差别为基础的城乡差距的背景下提出来的｡与工业 相比,农业是弱势产业,以农业为基础的乡村因此相对落后,城乡因此发展不均衡｡ 为了改变这一状况,世界发达国家都给予农业以特殊支持｡日本､韩国实行的是 “高农价”,欧洲美国实行的是“高补贴”｡我国改革开放以后,尽管国家给予农民生 产经营自由权,但从农业产业特性考虑给予农业投入,特别是基础设施投入却相对 不足｡农业发展因此缺乏后劲｡我国虽然是农业大国,却是农业弱国｡发达国家尽 管农业比例不大,但农业产业却较强｡统筹城乡发展要求根据农业产业特性,通过 补贴稳定农民,通过投入做强农业｡这种补贴和投入不是一时之策,而是现代工业 国家保持城乡长期均衡发展的重要制度｡
3.5 强化农村公共物品供给的国家责任制
农业税费废除后,国家实行公共财政,强调公平赋税､强化公共财政的阳光普照 全民｡由此开启了农村公共物品供给的国家责任制｡这一体制意味着农民不再是 历史传承下来的特殊人群,更是同样生活在共和国的平等国民｡
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