【编者按】中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的领导核心，必须始终坚持党的领导地位、发挥党的领导核心作用。国家治理与党的建设是相辅相成、相互促进的。国家治理体系和治理能力现代化离不开党的坚强领导，必须不断提高党的建设科学化水平；党的建设也要符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，必须按照现代化的要求治国理政。本期推出两篇文章，从党的建设制度化视角探讨国家治理体系和治理能力现代化的问题。第一篇强调，必须坚定而稳妥地推进和深化党的建设制度改革，加强党的领导制度科学化建设；第二篇认为，党的建设制度发展应该从政治结构空间和要素结构空间两个维度入手，推动党的领导制度、党的执政制度、党的治理制度以及党内管理制度等方面的改革与发展。
实现国家治理现代化，一定要在自身建设上构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，完善领导体制和执政方式，更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的建设制度体系在国家治理体系中具有重要的地位和作用，必须实现制度体系更科学、更完善、更有效，才能成功实现党对国家治理体系现代化的领导。为此，必须坚定而稳妥地推进和深化党的建设制度改革，完善党的领导体制和执政方式，加强党的领导制度科学化建设，构建科学有效的权力制约机制，加强党的监督制度科学化建设，健全党的决策制度，保证决策民主化、科学化，始终坚持党的建设制度创新，不断提高党的创新能力和水平。
[关键词]党的建设制度体系；国家治理体系；党内民主制度；领导制度科学化
[中图分类号]D621 [文献标识码]A[文章编号11004-518X（2015）04-0005-06
推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党在深刻认识历史方位与历史任务的基础上所提出的全面深化改革的总目标，充分体现出我们党的政治自觉与执政智慧。对于我们党来说，实现国家治理现代化，一定要在自身建设上构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，完善领导体制和执政方式，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。本文试就党的建设制度体系在国家治理体系中的地位与作用问题发表若干看法。
一、立足中国国情，建构党的建设制度体系与国家治理体系的科学关系
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这种领导地位是历史的选择、现实的选择、人民的选择，是发展中国特色社会主义的根本政治前提。这样一个绝对的政治前提，决定了党的建设制度体系与国家治理体系的关系。
（一）党是中国特色社会主义事业的领导核心
中国共产党的领导是人民赋予和历史形成的，是中国社会发展的必然选择和要求。经过长达28年的浴血奋战，党领导人民推翻了“三座大山”，建立了新巾国，开启了中国历史发展的新纪元；又经过60多年的艰苦奋斗，党领导人民着力建设社会主义社会，实现了中国社会发展历史性飞跃。在关系中华民族命运和前途的每一个关键时刻，中国共产党始终代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着最广大中国人民的根本利益：始终能够符合社会发展规律的要求，带领团结全国各族人民沿着正确的方向前进，从而确立了党的领导核心地位。特别是经过新中国成立以来60多年的探索和发展，我国形成了一整套以中国共产党的领导为核心、党和国家政权职能分开，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国体政体和国家治理体系，从而在制度上保证了党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。
（二）党通过领导人民制定宪法和法律实行依法治国
党领导人民制定宪法和法律，实施依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，也是中国特色社会主义治理体系的核心内容。党的十八届四中全会提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，并强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正守法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”依法治国的实质就是人民在党的领导下，依照宪法和法律治理同家，管理社会事务和经济文化事业，保障自己当家作主的各项民主权利。党领导人民通过国家权力机关制定宪法和各项法律，又在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，保证法律的实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家，从而使党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
（三）党通过人民代表大会制度支持人民当家作主
60多年来的历史充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民代表大会制度保障了人民当家作主。人民通过普遍的民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，各级人民代表大会都对人民负责、受人民监督，有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。人民代表大会制度彻底否定了中国历史上社会政治生活中少数剥削阶级对人民大众的政治压迫，否定了延续几千年的少数剥削阶级的特权，在中国历史上第一次建立起人民大众管理国家、管理社会的国家体制，实现了人民当家作主。
（四）党通过多党合作、政治协商实现对国家的有效管理
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度之一。这一制度，既能实现广泛的民主参与，集中各民主党派、各人民团体和各界人士的智慧，促进执政党和各级政府决策的科学化、民主化，又能实现集中统一，统筹兼顾各方面群众的利益要求；既能避免一党执政缺乏监督的弊端，又可避免多党纷争、互相倾轧造成的政治混乱和社会失序，从而实现对国家的有效管理。
（五）党的领导制度体系并不取代国家治理体系，国家治理体系具有相对的独立性
国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系必须坚持党的领导，既有历史依据，也是现实要求。但是，国家治理不等于党治理，中国共产党绝不搞一党独裁、一党专政。党没有自己的任何特殊利益，党没有必要替代国家政权去行使管理国家事务的权力。作为执政党，中国共产党正在依据新的历史条件，转变功能，不再陷丁具体的行政事务和经济社会管理事务之中，而是通过提出宏观的路线方针政策，从对国家的决策建议、监督调节、思想导向等方面，充分发挥治理的领导权威作用。同时，我们党以高度的政治自觉，将党内法规纳入依法治国的范围，并实行党纪严于国法的原则，以共产党人的先锋模范作用影响与带动全社会。
二、以国家治理体系现代化为视域建构党的建设制度体系
同家治理体系涵盖社会主义社会的各个主要领域，国家治理体系现代化就是宏大的制度体系的现代化。作为国家治理体系一部分的党的建设，必须实现制度体系更科学、更完善、更有效，才能成功实现党对国家治理体系现代化的领导。
（一）党要在宪法和法律允许的范围内活动，成为模范执行宪法、忠于宪法、维护宪法最重要的力量
1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”中华人民共和国宪法和法律，是党的意志通过国家立法机关和修宪程序而体现的国家意志，依法治国是建设社会主义法治国家的必然要求。对执政党来说，依法治国就是依法执政。宪法和法律体现了执政党的意志，必然要求执政党要带头遵守宪法和法律，在宪法和法律的框架内活动，维护宪法和法律的权威，而不能凌驾或超脱于宪法和法律之外，否则，就容易犯错，甚至犯大错。邓小平曾经强调过：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也很大。因此，我们党应该特别警惕。”可见，党只有带头遵守宪法和法律，才不会犯颠覆性错误。在全面深化改革的进程中，党领导推动国家治理体系现代化，尤其要带头遵守和执行宪法和法律，因为法治是国家治理体系现代化的必然要求。习近平总书记着重指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”因此，党必须始终依据宪法治国理政，坚持做到保证执法、带头守法，确保党和国家事业顺利发展。
（二）党要完善党内民主制度，以示范社会民主、推动社会民主
中国共产党是执政党，中国特色社会主义民主政治的发展，必然以执政党的党内民主为前提。没有党内民主，就不会有整个国家政治生活的民主化。党掌握着国家政治资源，聚集了众多政治、经济和文化精英，拥有发展民主的制度优势。党内民主发展得好，民主集中制原则得到很好贯彻，党内生活得到很好坚持，党的民主意识、民主作风、民主精神就会带到各级组织中，进而极大地推动和发展人民民主和社会民主。人民民主的实质是人民当家作主，是中国特色社会主义民主政治的基本形态。随着社会主义市场经济向纵深发展，人民对民主的要求越来越高，作为一种治理结构的民主，已经深深嵌入经济社会发展的各个领域。国家治理体系现代化，既是现代化本身的发展要求，也是民主发展的需要。从治理的视角出发，国家和社会治理已经成为党内民主带动人民民主的“中介”，为中国特色社会主义民主的进一步发展提供了必要的“平台”。
（三）党要广泛而深入地实行“有事好商量”的协商制度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，也是社会主义民主政治的一大特色和亮点。在中国共产党和民主党派的政党关系中，共产党处于“领导”和“执政”的地位，民主党派处于“合作”和“参政”的地位，但两者之间是平等的。中国共产党通过人民政协这一特有的渠道，就经济社会发展的重大问题，同各民主党派和各界代表人士协商，增进共识、增强合力、科学决策。党的十八大将这种中国特有的多党合作制度概括为社会主义协商民主制度，这是社会主义民主政治的重要形式。这一制度充分体现了现代治理的理念，有利于推动国家治理体系的现代化，应当加以健全和完善，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，积极发展社会主义协商民主。2013年10月，全国政协时隔48年重启双周座谈会，并形成制度化，为协商民主提供了新的重要平台。这是十八大以来，中国共产党着力推进协商民主的积极信号，有利于进一步完善社会主义国家的政党制度。
（四）党要用制度化安排，保证人民群众在决定国家事务问题上拥有充分权力
从学理上看，现代治理兴起于20世纪90年代，它不同于传统的“统治”或“管理”从上到下的单向度管理模式，而是更多地强调在公共事务管理方面的多主体、多中心的合作共治。也就是说，在现代治理条件下，大众已不是传统意义上被统治、被管理的对象，而是和政府处于平等地位的治理主体。大众的积极参与，已经成为现代治理的基本前提。不过，在当代中国的语境下，推动国家治理体系现代化，必须结合中国的历史传统和现实国情，正如习近平总书记所指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。”中国的治理体系现代化，必须在中国共产党的领导下，结合中国的历史传统和现实国情加以推进。党领导人民治理国家，保证人民当家作主，是党治国理政的基本方略。人民当家作主，其实已经包含了治理的理念。我国的国家治理体系现代化，重点任务是如何更好地保证人民当家作主、更好地保障人民权益。为此，党必须始终高举人民民主的旗帜，坚持和完善人民代表大会制度，扩大人民有序政治参与，丰富民主形式、拓宽参与渠道，充分调动人民参与的积极性，确保人民依法管理国家和社会事务，使社会主义民主充满活力。
（五）党要保持廉洁，以巩固完善执政地位
中国共产党是执政党，也是个拥有八千多万党员的大党。要巩固执政地位，领导具有13亿人口的大国，必须使这支党员队伍始终保持先进性和纯洁性。但在日益复杂的社会大环境下，各种形形色色的观念、取向各异的人群、五花八门的事件深刻影响着党的组织和成员，导致党内和党员队伍中形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。党的十八大以来.以习近平为总书记的党中央坚持以铁一般的意志向腐败“宣战”、以零容忍的态度惩治腐败，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚持“老虎”和“苍蝇”一起打，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。短短一年多的时间，反腐工作就取得重大的进展。在治标的同时，习近平多次强调制度反腐的重要性，要求加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，最终形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。建立反腐的有效体制机制，既能从制度上保证党始终保持先进性和纯洁性，也与国家治理体系现代化的目标相吻合，因为国家治理体系现代化实质上就是国家制度体系更科学更完善，反腐机制的建立也是国家治理体系现代化的有效组成部分。
三、坚定而稳妥地推进党的建设制度改革
党的十八届三中全会《决定》提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的建设制度改革”。“深化党的建设制度改革”，是一个新的重大命题，既与改革开放以来历届中央领导集体关于党的建设制度的思想一脉相承，又与时俱进地反映了时代发展对党的建设制度的新要求。如何稳妥地推进和深化党的建设制度改革，既是保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政地位的需要，也是推进国家治理体系现代化的需要，必须解决好这一重大课题。
（一）完善党的领导体制和执政方式，加强党的领导制度科学化建设
深化党的建设制度改革，首要的是加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，这是党的十八届三中全会提出的目标任务。党的领导体制是党历经革命、建设、改革的长期实践逐步形成起来的，党通过政治领导、思想领导、组织领导实现对社会主义国家的领导。随着党的历史方位的变化，党的领导体制和执政方式存在的不足和问题也日益显现，需要加以改革和完善。
加强和改善党的领导体制，要求充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，改变过去党包揽一切、高度集权式的领导。如，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协凋、整体推进、督促落实；又如，纪委从单一领导体制向双重领导体制转变，对于党加强对反腐倡廉建设的领导，必将发挥更加积极的作用，等等。同时，加强党的思想领导，做到“两个巩固”，巩同马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩同全党全国人民团结奋斗的共同思想基础；改善党的组织领导，充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用，确保党的政策和主张得到有效落实、国家宪法和法律得到有效实施。这些领导体制的改革，必将有力地加强党对全面深化改革的领导。
改善党的执政方式，要着眼于科学执政、民主执政、依法执政，不断提高党的执政水平和执政能力。要理顺党委和政府之间的关系，按照国家治理体系现代化的要求，“加强党委领导，发挥政府主导作用”。领导和主导，一字之差，但体现了党委和政府地位、功能、职能之间的差异，各归其位、各司其职，既有利于党的正确领导，也有利于发挥政府的主导功能。要加强党委与人大、政协的交流沟通机制，党委涉及的重大事项要与人大、政协加强交流，更好地发挥人大的立法、决策、监督和政协的参政、议政、协商作用，保证党的领导的实现。要理顺党委与社会管理结构的关系，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。
总的来说，推进国家治理体系现代化是一项宏大的系统工程，要从总体上谋划与推进，要求执政党、政府、市场、社会和公众之间形成平衡互动的制约关系，其中，掌握政治资源的执政党通过高效合理的领导体制和执政方式对权力进行有效配置，使治理体系更加完善和科学。
（二）构建科学有效的权力制约机制，加强党的监督制度科学化建设
首先，要加强党内监督，改革和完善党内监督的体制机制，用成熟有效的制度来管权管事管人，把权力关进制度的笼子。毛泽东说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。强化党内监督，主要是加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。在制度设计上，要加强行政监察和审计监督，依法公开权力运行：健全反腐败领导体制和工作机制，加强纪委的反腐和监督职能，强化纪委“两个为主”的地位。
其次，要加强民众监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。习近平总书记指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠：只有人人起来负责，才不会人亡政息。”为此，要重视民众监督的意愿，鼓励民众监督的积极性，拓宽民众监督的渠道。中纪委、监察部2013年9月开通网站，利用网络主动听取民生民意，加强监督曝光，这是加大民众监督的有力举措。网站的开通，极大地鼓励了民众参与监督的积极性，开通一周年来，日均一度超过800件举报信息。
再次，要加强司法监督，强化司法机关依法对行政机关极其工作人员司法活动的合法性进行监督。党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的整体，也是社会主义民主政治的特殊优势。十八大报告提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。加强司法监督，是建设社会主义法治的重要环节。
（三）健全党的决策制度，保证决策民主化、科学化
中国共产党既是领导党，也是执政党，这种制度具有政治制度上的优势，也决定了党在国家和社会治理中处于至关重要的地位。国家治理有着自身的规律.治理现代化要求党的领导和决策必须遵循治理的客观规律，也就是说，党的领导和决策必须实现科学化、民主化、程序化。只有切实按照规律行事，科学合理配置资源，健全完善政策制定和执行的体制机制，才能在国家治理中充分发挥好党的核心领导作用。党的决策是党治国理政最重要的内容，如果做不到决策科学化、民主化、程序化，就容易导致一党专政、一党独裁，党的执政资源甚至会沦为少数人谋取私利的工具，最终受损害的是国家的前途、社会的进步、人民的福祉。新中国成立以来的建设和改革实践也充分证明，什么时候党的决策科学合理，国家、社会就得到健康发展：什么时候党的决策领导错误，国家、社会就遭遇挫折和失败。推进国家治理体系现代化，关键任务就是要改革完善党的领导制度和执政方式，提升党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，既充分发挥党在国家治理体系中总揽全局、协调各方的领导核心作用，又始终坚持走群众路线，为群众积极参与管理国家和社会事务创造有利条件，使党的独特优势与国家治理体系现代化建设形成良性的互动。
（四）始终坚持党的建设制度创新，不断提高党的创新能力和水平
实践永无止境，创新永无止境。创新是一个民族进步的灵魂，创新也是一个执政党永葆生命力的法宝。作为世界上最大的执政党，长期保持执政地位，殊为不易，必须始终坚持在党的建设制度上的创新，才能始终保持与时代发展脉搏同步、与实践推进同频共振。坚持党的建设制度创新，要坚持做到“三个结合”。
一是坚持传统优势与发展创新相结合。党的建设科学化，需要不断改革与实践发展要求不适应的体制机制，以配合推进经济、政治、文化、社会等领域的改革，如党的领导机制、决策机制、反腐机制等，以适应全面深化改革的需要。同时，我们党在革命、建设、改革的漫长历史进程中，也形成了先进的制度，如党的代表大会制度、民主集中制等，这些制度是党的宝贵财富，必须始终继承和发扬。
二是坚持制度建设与制度改革相结合。制度改革是对党的建设中不适应形势任务要求的部分进行革命性变革，侧重于“破”：制度建设是应形势发展的需要而对党的建设进行体制机制方面的革命性再造，侧重于“立”。制度建设与制度改革是深化党的建设制度改革的“一体两面”，二者相辅相成、缺一不可。
三是坚持顶层设计与基层探索相结合。进入全面深化改革的历史新阶段，面对复杂形势和繁重任务，全面深化改革需要更加注重系统性、整体性、协调性，必须坚持顶层设计和基层探索相结合、整体推进和重点突破相结合，才有可能完成改革任务。世情国情党情的变化，也给党的建设带来新的挑战和任务，既要从宏观上、整体上对党的建设进行创造性的制度设计，也要鼓励党的基层组织进行有益的探索实践，只有两者实现有机结合，才能使党的建设制度得到不断创新。