【摘要】重视和加强高速公路应急管理体系建设，是保障国家交通干道畅能的必然要求，是保障人民群众安全便捷出行的必然要求，同时也是彰显公共部门行政能力、构建责任政府的必然要求。本文通过全面分析高速公路突发事件的种类及预期影响，结合当前高速公路应急管理现状中存在的不足，从理顺体制和健全机制两个方面提出了加强高速公路应急管理体系建设的对策。
【关键词】高速公路；应急管理
我国高速公路在上世纪90年代中后期开始加快发展，随着认识的统一以及经验的积累，特别是社会经济发展对高速公路的新需求不断增加，高速公路建设呈现出跨越式的迅猛发展态势。随着高速公路在国民经济建设和人们生产生活中的作用不断提升，社会对高速公路的关注度也与日俱增。近年来，一系列高速公路重大突发事件不时见诸于媒体，尤其是在今年初发生的五十年旱见的冰雪灾害中，高速公路应急管理能力遭受到前所未有的严峻考验，引起了业内人士、政府部门乃至全社会的深刻反思，更进一步凸现出高速公路应急管理体系建设的重要性和紧迫性。
1. 高速公路突发事件的种类及影响分析
高速公路突发事件是指包括交通事故、自然灾害、治安刑事案件、恐怖事件、群体性事件、公共卫生事件等影响高速公路正常运行的事件。要建立健全完善有效的应急管理体系，首先必须对高速公路可能发生的各类突发事件及预期影响具有清醒而充分的认识。综合多年来国内外高速公路运行情况，突发事件主要有以下几种表现形式：
1.1重（特）大交通事故：高速公路通行车辆发生碰撞或翻覆，造成多人伤亡或交通堵塞、中断的事件。
1.2自然灾害：包括出现冰雪雨雾等恶劣天气，以及发生洪水、泥石流、滑坡、塌方、地震等地质灾害。
1.3火灾、爆炸：高速公路设施或通行车辆发生失火或爆炸。
1.4危化品泄漏：高速公路通行车辆运载的易燃易爆物品或有毒化学物品，因装载不规范或发生交通事故造成泄漏。
1.5公路严重损毁：高速公路路面发生坍塌，或公路桥梁、涵洞、上跨桥等构造物发生垮塌、损毁及承载能力严重下降等。
1.6群体性事件：群体性组织为表达自身利益诉求，采取围攻、静坐、游行、集会等方式对高速公路正常通行和运营秩序造成影响的事件。
1.7恐怖事件：恐怖组织或个人使用暴力或其他破坏手段，攻击高速公路及其设施、通行车辆和人员，制造社会恐慌，以胁迫政府或社会满足其政治要求。
1.8治安刑事案件：高速公路上发生的如盗窃、抢劫、聚众斗殴、人身伤害等违法治安管理处罚法或刑法，危及高速公路正常营运的案件。
1.9共卫生事件：高速公路上发生的造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
各类突发事件对高速公路的预期影响是多方面的。首先，最直接、最常见的是交通影响，如导致路面湿滑、能见度下降、高速公路通行能力降低，以及道路拥堵、中断、乃至封闭等。其次是经济影响，包括设施及车货损毁、人员伤亡等造成的直接经济损失，和通行费下降、运输中断带来的社会生产生活物资供应体系趋紧等各方面间接经济损失。第三是环境影响，主要表现在危化品泄漏、蔓延后，对公共水体和周边空气、农田、居民生活环境造成的重大污染。最后，还可能带来政治影响，对公众生活、社会稳定、政府形象产生的一系列影响。以上各方面的影响，有些情形下是单独发生，也有可能通过竞合后产生综合效应；有些影响是短期的、可测的，但更多重大突发事件造成的影响是深远的、难以估量的。
2. 当前高速公路应急管理现状及存在的问题
目前，高速公路应急管理的主要力量是各高速公路运营管理单位、路政、交警部门，根据实际情况再通知急救、消防、环保、公安、安监等部门参与。在处置过程中，运营单位主要负责监控、报警、联络，路政部门负责保护路产路权和维护秩序，交警部门负责交通秩序管理、事故责任认定和治安刑事案件，急救部门负责人员伤亡处理，消防则负责火灾、危化品泄漏的处置。环保、公安、安监则视情况分别参与环境污染、重大治安刑事案件和重大安全生产事故的处理。以上单位或部门，主要是通过接警单位对信息进行处理，然后按照各单位（部门）的职责和权限相互通报信息，分别启动应急预案，开展突发事件的应急处置工作。各单位（部门）之间主要通过电话联系的方式进行沟通。而涉及到跨路段的应急处置，尤其是跨省际路段的应急处置时，则往往要通过有关上级部门进行协调。
根据当前现状看来，我国高速公路突发事件应急管理还存在以下问题：
2.1预警监测力度不够。在应急管理的运作程序上，全国高速公路都不同程度存在重突发事件爆发后的现场处理，而轻事前预警和善后的现象，呈现出两头轻中间重的畸形资源格局。目前已建或在建的高速公路，大多数已配备了先进的监控、通信等机电系统，但这些系统大都服务于收费管理和内部通信，缺乏对如恶劣天气等各种交通异常信息进行有目的的监测、采集、整理、汇总和分析，提前发布预警信息，采取预防措施。目前高速公路突发事件的信息还是来源于当事人或目击者报警，以及巡查人员发现，难以做到有效的事前预防。
2.2统一指挥调度乏力。当前高速公路应急管理是由不相隶属的相关部门按照各自职责参与，没有权威部门（如各级政府）对各部门进行统一指挥协调和督办，各部门响应不及时，应急处置合作程度不高，施救协作不够融洽，导致施救效率较为低下等现象时有发生。只要有一个部门不能做到快速反应，所形成的“短板效应”就会对应急管理效率造成影响。尤其是发生如2008年初雪灾一样跨区域、跨省际、跨路段、影响范围广泛的突发事件时，各省分、各部门的统一指挥和协调更为困难。
2.3应急资源准备不足。客观来看，由于目前普遍缺乏对高速公路应急管理的全盘考虑和统筹规划，在各部门各自为政的情况下，高速公路应急管理的人力资源主要来自于运营管理单位、路政、交警、消防等各职能部门；救灾物资主要由运营管理单位储备供应。在缺乏国家行政体系的充分重视和专项资金准备的情况下，高速公路应急资源准备还处在较为薄弱的初级阶段，应付一般突发情况尚可，一旦发生重大特殊情况，或发生大范围的重大突发事件，人、财、物、机械等应急资源的调用容易陷入捉襟见肘的局面，从而影响应急管理的高效进行。
2.4信息共享沟通不畅。目前，我国大多数高速公路的机电系统在数据结构、数据传输方式等均不尽一致，造成信息利用率低、集成程度差。同时，高速公路几大主要管理部门，如高速公路运营管理单位、路政、交警等，均有其各自的信息采集方式，而且它们采集到的信息侧重点、信息类型都不尽相同。几大部门间不仅缺乏有效的信息沟通和共享，其各自拥有信息的融合度也很低。
3. 加强高速公路应急管理体系建设的对策
近年来，经过非典、雪灾等特大公共危机事件的经验和教训后，国家和各级政府以及全社会对公共突发事件应急管理的重视程度在不断提高。尤其是2007年《突发事件应对法》的颁布实施，为突发事件应急管理提供了有力的法制保障。但针对高速公路应急管理现状中存在的问题，还迫切有待在健全体制和机制建设方面依法加以完善。
3.1以“四个明确”为重点，依法理顺高速公路应急管理体制。为快速高效地处理高速公路突发事件，必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的应急管理体制，并用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责，以实现应对突发事件时各部门间的高效协调运作。
3.1.1明确政府主导地位。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条明确规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定”。高速公路在国民经济发展和社会生产生活中具有至关重要的地位，因此，毫无疑问，高速公路的应急管理依法应当由政府统一领导，综合协调。只有政府对高速公路紧急突发事件给予应有的重视和关注，才能充分有效地协调各职能部门，才能及时高效地调集各类资源，提高应急管理效率。
3.1.2明确应急管理机构。为确保政府对高速公路应急管理的领导职能得到履行，政府（尤其是国务院和省级政府）亟须建立一个高层次的应急管理常设机构，以保证在危机状态下能够高效地协调各个职能部门的协作。在实际运作方面，该机构应由政府及各职能部门的领导、相关领域的专家智囊团组成，正常情况下，应定期就某一领域中当年或者更长时间内可能产生的危机进行预警分析和风险评估，并据此制定危机管理的战略、政策和规划；当高速公路重大突发事件发生后，它应当转为统一指挥、决策和协调机构，代表政府以高度的权威和专业力量组织开展应急处置和救援工作。
3.1.3明确职能部门职责。高速公路突发事件的复杂性、多样性和牵涉广泛性，要求必须由多个部门共同参与应急管理，目前，已经确定的就有运营管理部门、路政、交警、消防、医疗、公安、安监、环保、气象等部门。此外，在2008年特大冰雪灾害中，军队、武警也是高速公路抗灾保畅的中坚力量之一。同时，志愿者等社会力量在特大危机处理中也成为一支不容忽视的补充力量。因此，要有效整合上述各种力量，形成合力，就必须高度明确各部门在高速公路应急管理中所承担的职责，合理分工，各司其职，有条不紊地开展应急处置工作，防止权责不清、互相推诿、消极等待等不良形象发生。
3.1.4明确应急处置预案。应急预案，是开展高速公路应急管理工作的操作规程，是科学高效进行应急处置救援的必备前提。目前，全国高速公路的应急预案大多由运营管理单位或相关管理部门依照各自职能分别制定，法制层次低，权威力度不大，实施保障不够。因此，应当进一步加强高速公路应急管理的法制保障力度，国家级、跨省际的高速公路网应通过制定国务院行政法规或规章来规范应急管理，各省则相应通过制定政府规章来规范省内高速公路的应急处置。在预案中，应按照高速公路突发事件的严重程度和可能扩散的范围，制定不同级别、不同层次的预案，明确不同类别突发事件的响应级别、响应范围、响应部门、响应措施和响应时间。同时，应急管理机构还应组织加强应急预案的日常演练，加强抢险救援技能训练，从而确保紧急情况下各部门能快速响应，启动预案。
3.2以“六大机制”建设为保障，提升高速公路应急管理效率。
3.2.1监测预警机制。真正有效的应急管理，不仅表现在事件发生以后的应对能力，还要求在事件发生前，有充分的预见和周到的防范。高速公路突发事件的监测预警，首先要健全高速公路交通信息采集、监测和反馈系统，要充分利用多种信息采集方式，包括监控设施、人工巡查、报警电话、交通流检测器等，对现有的道路状况和交通信息进行统计、分析和数据挖掘，及时发现异常情况，及早发出预警信息。其次要建立高速公路气象灾害预报预警系统，在沿线合理分布观测点，加大气象监测力度，以便对可能发生的灾害性天气和地质灾害及时采取预警和应对措施。最后，要大力发展信息化智能交通建设，充分应用GIS地理信息技术等各种高科技技术和手段，构建高速公路应急管理系统平台，提高对各种信息的自动采集和分析处理效率，把握应急处置的先机。
3.2.2资源准备机制。资源准备是高速公路应急管理中最为基础性的内容，资源的储备水平与抗风险能力是成正相关的。因此，政府应当加强对高速公路应急管理资源的全盘考虑和统筹规划，（1）建立应急救灾物资储备系统，针对高速公路可能发生的突发紧急情况，责成各部门相应储备应急所需的大型机械、救灾物资、运输设备、专用器材和特殊场所（如危化品储存仓库等），确保紧急情况下能随时调用。（2）提供应急专项资金保障，要在现有的财政管理制度设计中，为高速公路应急管理设立专门的预算支出项目，确保特大突发事件处置的经费来源。（3）提供后备支援力量，要把解放军、武警部门以及志愿者等各种社会力量作为高速公路应急管理的坚实后盾，加大军民共建、警路共建、路地共建力度，在必要情况下，及时有力调集各方力量保障高速公路安全畅通。
3.2.3统一联动机制。高速公路应急管理各部门应当建立畅通及时的通讯系统，做到资源互享、信息互通、人员互动，在政府应急管理机构的统一指挥协调下，形成合力，全力开展应急处置和救援工作。大部分高速公路运营管理单位具有设施先进、功能完备的监控中心，应急管理机构可以以此为依托，建立应急指挥中心，深入了解现场情况，做到科学决策，靠前指挥。
3.2.4快速反应机制。据现有研究表明，高速公路突发事件的响应时间每缩短1分钟，事件清除时间可缩短4到5分钟；在事故发生后30分钟内死亡的人数占总死亡人数的85%以上，如果有效救援能在30分钟内实现，事故致死率将大为降低。因此，建立快速反应机制，对于减少人员伤亡和事件清除时间，具有重要意义，是高速公路应急管理中至关重要的原则。要实现快速反应，首先要在高速公路沿线合理分配和布局救援力量，采取就近调度；其次要不断改进应急救援装备，提高救援能力；最后要强化各部门预警和值班管理，明确制定接处警响应时间，科学量化指标，切实保障处置救援效率。
3.2.5过错问责机制。由于高速公路应急管理涉及多个职能部门，为避免因个别部门响应不及时、应对不力或措施不到位，影响突发事件的整体处置效率，对人民群众生命财产安全造成不必要的损失，甚至引起状况进一步恶化的现象发生，必须建立和落实高速公路应急管理过错问责机制，严格按照有关的法律法规和制度对责任人员进行严肃处理，以维护公共利益和法律的尊严，以确保高速公路应急处置和救援的高效进行。
3.2.6信息发布机制。现实表明，新闻媒体在现代民主政治社会中的地位和作用越来越重要，越来越不容忽视。良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府及职能部门快速制定突发事件应对的政策和决策，因此，在高速公路的应急管理过程中，要充分重视公民的知情权，建立统一协调的信息发布机制，为处置突发事件营造有利的舆论环境。首先要实时进行信息收集、统计和发布，统一发布口径和导向。第二，要增加透明度，畅通渠道。要重视和发挥媒体在应急管理中的积极作用，主动与媒体作深入地沟通、协调和合作，使媒体在应急管理机构的正确引导下充分介入。第三，要完善应急信息管理的联动机制。突发事件发生后，应急管理机构应迅速率先发布事件的过程，激浊扬清，要创造媒体公正介入的秩序，保持适度的新闻自由，让公众了解事件真相。要运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。
4. 结束语
高速公路突发事件应急管理是一项牵涉面广、需要多个部门共同参与的系统工程，在当前我国分部门、分灾种的应急管理体系下，各部门之间应当进一步加强配合，充分履行自身职能。值得肯定的是，《突发事件应对法》的颁布实施，为预防和减少突发事件，规范突发事件应对活动提供了强有力的法律依据；各级政府对高速公路突发事件的应急管理也日益重视，我们应当以此为契机，认真践行科学发展观的要求，依法健全和完善高速公路应急管理体系，切实保障人民群众生命财产安全和道路畅通。
[文章编号]1619-2737（2013）01-25-802